إشكالية التوفيق بين ضمانات الاستقلال وضرورات التسيير
(تكامل ضروري لتحقيق غاية واحدة)
الدكتور يعقوب آلويمين، قاض في وضعية إعارة
استقلال القضاء مكرس نظريا في مبادئ دستورية عليا؛ لكن مبادئ دستورية من نفس الدرجةتمنح السلطة التنفيذية، بل تكلفها،تسيير المرافق العمومية بما فيها مرفق العدل. فهل نجح الدستور في وضع حاجز لمنع التداخل بين سلطتين ينصب عملهما على نفس المجال، أم أنه كرس ازدواجية لا يمكن معها تلافي الاصطدام. مربط الفرس في أي حديث عن دولة القانون والمؤسسات هو احترام مبدأ الفصل بين السلطات وحماية كل سلطة من تغول السلطات الأخرى، مع المحافظة على التعاون الذي يجسده تقاسم الأدوار بين السلطات الثلاث، والحماية من الشطط الذي تضمنه الرقابة التي تمارسها كل سلطة تجاه الأخرى (وإن كان موضوع الرقابة يثير جدلا قانونيا ليس هنا محله).
وخصوصية مرفق العدالةهي أن كل سلطة تقدم مساهمة لا غنى عنها في إنجازه، فالسلطة التشريعية تسن القوانين، والسلطة القضائية تطبق القوانين والسلطة التنفيذية تنفذ القوانين، وهذه الأخيرة تتولى إضافة إلى مهمة تنفيذ القوانين مهمة تسيير مرفق العدالةبشكل عام.
وتوطئة لأي حديث في استقلال القضاء، نرى أنه من اللازم التمييز بين مفهومين تدور حولهما جميع الإشكاليات التي يطرحها موضوع استقلال القضاء، وهما المرفق العام للعدالة والسلطة القضائية.
تعرف السلطة القضائية بأنهاإحدى السلطات الثلاث التي تقوم عليها الدولة، وتتمتع بالاستقلال عن السلطتين التشريعية والتنفيذية وتمارس حصرا مهمة تطبيق القانون للفصل في المنازعات المعروضة أمامالقضاء ولا يخضع القاضي أثناء ممارسته لها إلا للقانون. وهذا التعريف مكرس في مقتضيات الدستور المتعلقة بالسلطة القضائية، حيث ينص في مادتيه 89 و90 على جملة من المبادئ منها أن السلطة القضائية مستقلة عن السلطة التشريعية والسلطة التنفيذية، وأن القاضي لا يخضع إلا للقانون.
أما المرفق العام فتتعدد تعريفاته بتعدد الزوايا التي يتناوله فقهاء القانون الإداري منها (ومن أبرزها المعيار الشكلي عندموريس هوريو والمعيار الوظيفي عند ليون ديغي)؛لكن أوفى تعريف للمرفق العام هو ذلك الذي يجمع بين المفهوم الشكلي أو العضوي، والمفهوم الوظيفي أوالمادي، والذي يقول به أغلب القانونيين. وبحسب هذا المعيار المزدوج فإن المرفق العام هو مشروع تنشئه الدولة من أجل تحقيق المصلحة العامة ويخضع في إدارته للسلطة العامة.
والسؤال الذي يطرح نفسه بعد تحديد مفهوم المرفق العام ومصطلح السلطة القضائية يدور حول ماهية العلاقة بين المرفق العام للقضاء والسلطة القضائية؛ وللإجابة عن هذا السؤال ينبغي، أولا، تحديد نقاط التداخل (بلغة أهل التخطيط العمراني) بين اختصاصات كل من السلطة والإدارة القضائيتين؛ ثم محاولة التوقف، ثانيا، عند آثار ذلك التداخل الذي غالبا ما يؤدي إلى انتهاك مبدأ استقلال القضاء، وقد يتسبب في تجاوز القاضي لحدود مهامه.
أولا: تداخل الاختصاصات بين السلطة القضائية وإدارة القضاء
حدد الدستور والنظام الأساسي للقضاء والتنظيم القضائي مهام السلطة القضائية، فيما عرف المرسوم المحدد، وكذلك بعض مقتضيات النظام الأساسي للقضاء، المهام المسندة للمرفق في مجال إدارة القضاء.
فاختصاص السلطة القضائية يتحدد من تعريفها. فقد أنشئت هذه السلطة للفصل في المنازعات، وهي بهذا المعنى مجسدة في القاضي، الوحيد الذي يناط به إصدار الأحكام المنهية للمنازعات. ومعلوم أن عملية النطق بالحكم تسبقها وترافقها وتعقبها إجراءات، وتستلزم إمكانيات ووسائل وتدخل جهات من غير القضاة. ويجوز دمج كل ذلك في مصطلحي أعوان السلطة القضائية وملحقاتها.
لقد كان من المفترض للمحافظة على استقلال القاضي أن تكون كل المستلزمات والوسائل متوفرة أمامه ولا يطلب منه سوى النظر في القضية المعروضة عليه والحكم فيها. غير أن المشرع أراد غير ذلك وأسند له مهام إدارة المحكمة وتسيير ميزانيتها والإشراف على كتابة ضبطها. ونلاحظ أن كل غرفة في محكمة أو ديوان تحقيق يكون وحدة لها مواردها المالية الخاصة وكتابتها الخاصة. ولئن كان الاستقلال المالي والإداري عاملين مساعدين في دعم استقلال القضاء فإن إسناد مهام التسيير المالي والإداري للمحكمة إلى القاضي لا يساهم في استقلاله بقدر ما يفتح للسلطة التنفيذية نافذة لمراقبة أعماله بحجة متابعة الجوانب الإدارية والمالية. وقد- بل دائما - تستعمل هذه الذريعة للتدخل، بصفة مباشرة أو غير مباشرة، في العمل القضائي الصرف.
تختص السلطة القضائية كذلكبالكثير من الأعمال الولائية؛ ومع أن الأعمال الولائية ذات الصلة بالقضايا المعروضة على القاضي لا تتعارض مع استقلاله، إذا ليس لغيره سلطة مراجعتها أو رقابتها، فينبغي تحديد مجال هذه الأعمال بدقة سدا لكل ذريعة من شأنها أن يثير الشك في حياد القاضي.
أما اختصاص الإدارة القضائية فتحدده النصوص المتعلقة بالتنظيم القضائي وتلك المنظمة لوزارة العدل؛ وإضافة إلى الاختصاصات المعتادة لوزير العدلفي مجال تسيير المرفق العام الذي يشرف عليه، فقد أسند إليه المشرع مهام تتصل بالعمل القضائي وتؤثر فيه مباشرة أو بصفة غير مباشرة؛ منها الاشراف الإداري على جميع القضاة طبقا لنص المادة 6 من النظام الأساسي للقضاء تقول إن كل القضاة تابعين إداريا لوزير العدل، في حين حصرت المادة 7 من نفس النظام الاستقلال في قضاة الحكم دون قضاة النيابة وذلك أثناء ممارسة الوظيفة القضائية فقط.
وإضافة إلى التبعية الإدارية للقضاة، يمارس وزير العدل سلطة مباشرة على المفتشية العامة للإدارة القضائية والسجون التي يسند لها تفتيش المحاكم. ويعود إليه الاختصاص في إعداد وتنظيم دورات المجلس الأعلى للقضاء واقتراح مشاريع قراراته. كما أن لوزير العدل كامل الصلاحيات في رسم الخريطة القضائية وإعداد مشاريع النصوص واقتراح تحويل ونقل القضاة ورفع الدعاوى التأديبية ضدهم ووضع السياسة القضائية الجنائية والمدنية عموما وتسيير أعوان القضاء من موظفين تابعين مباشرة للوزارة ومأمورين عموميين تشرف على تنظيم مهنهم.
هذا التداخل في الاختصاصات المكرس بالنصوص القانونية عززته ممارسة السلطة التنفيذية التي دأبت على التدخل في عمل السلطة القضائية والتأثير عليها بمختلف الوسائل، مما يضع حقيقة مبدا الفصل بين السلطات موضع تساؤل.
ثانيا: تأثير التداخل في الاختصاصات على استقلال القضاء
تؤثر تبعية القضاة إداريا لوزير العدل على ثقتهم في حقيقة الاستقلال الذي أقره الدستور والنظام الأساسي للقضاء، ولهذه التبعية عدة مجسدات من أبرزها سلطة وزير العدل في تحويل القضاة عن طريق المجلس الأعلى للقضاء الذي لا يبذل أي جهد في تقييم مفهوم الضرورة الذي يستند إليه التحويل؛ ومنها، وليس أقلها خطورة، سلطة الوزير في رفع الدعاوى التأديبية ضد القضاة، والتي غالبا ما تستعمل إثر صدور أحكام لا توافق هوى السلطة التنفيذية.
ويعتبر التفتيش عن طريق المفتشية العامة التابعة مباشرة لوزير العدل سيفا مسلطا على رقبة القاضي وأداة للتأثير عليه وتخويفه؛ خاصة إذا علمنا أن هنالك غالبا علاقة طردية بين نتائج التفتيش والتحويلات.
كما أن التبعية المالية والإدارية تجعل السلطة التنفيذية متحكمة في سير العمل القضائي، فمتى أرادت عرقلته كان لها ذلك بسهولة.
وبالمقابل يمارس القاضي أعمالاإدارية تساهم إلى حد كبير في تكريس تبعيته للسلطة التنفيذية ويحد بذلك من استقلاله بنفسه. فالقاضي مستقل ولا يخضع لغير القانون بمقتضى نص الدستور الذي يضمن حمايته من كل أشكال الضغط أثناء ممارسة مهامه، غير أن هذا الاستقلال مضمون للقاضي فقط أثناء ممارسة مهمة العمل القضائي، أما إذا تجاوز مجاله الطبيعي ومارس مهاما ذات طابع إداري بحت فمن الطبيعي أن يكون، من هذه الزاوية، تابعا للإدارة المشرفة على المرفق العام المعني، وبالتالي خاضعا للسلطة التنفيذية. وعلى المستوى العملي فمن الصعب، الذي يبلغ درجة المستحيل، أن يكون الشخص خاضعا لسلطة معينة ومستقلا عنها في نفس الوقت.وعليه فإذا أريد للقاضي أن يكون مستقلا فيجب أن يكون متفرغا للعمل القضائي دون سواه.
يعني ما سبق أن هنالك مجالات لا تدخل في العمل القضائي الأصلي، وإن كانت مرتبطة به، منها مباشرة التسيير الإداري والمالي للمحكمة. فهذه المهام أسندتها بعض النصوص للقاضي مثل المادة 16 من التنظيم القضائي التي تنص على أن رئيس المحكمة العليا يدير مصالح المحكمة ويمارس الإدارة القضائية، كما تنص المادة 27 من نفس التنظيم على أنه يشرف على تسيير وإدارة المحكمة من قبل أمينها العام الذي يتم تعيينه بمرسوم بناء على اقتراح من وزير العدل. وعلى هذا الدور التدخلي لرئيس المحكمة العليايمكن قياس دور رؤساء المحاكم الأدنى في تسيير المرفق العام. بل إن رؤساء المحاكم الأدنى يباشرون التسيير الإداري أكثر بحكم عدم وجود أمين عام لمساعدة رؤساء محاكم الدرجة الأولى وعدم تفعيل مؤسسة الأمين العام لمحكمة الاستئناف المنصوص عليها في المادة 37 من التنظيم القضائي.
يترتب على هذا التدخل في المجال الإداري أن القاضي يكون مبدئيا مسؤولا عن أخطاء التسيير الإداري والمالي وعن وضعيات الموظفين التابعين للمحكمة، وبالتالي لا غرابة في أن تطاله الرقابة المالية والإدارية، إذا لا يوجد نص يستثني أي مسؤول من المساءلة عن تسييره للمرفق العام الذي يشرف عليه.
وفي مقدور المشرع إيجاد آليات ترفع الحرج عن القاضي وتبرر المطالبة بإلغاء المادة 6 من النظام الأساسي للقضاء التي تنص على أن "كل القضاة تابعون إداريا لوزير العدل". ومن هذه الآليات في حال مأسسة المجلس الأعلى للقضاء أن يكون الاشراف المالي والإداري على المحاكم تابعا له؛ وفي انتظار ذلك يمكنإسناد مهام التسيير الإداري والمالي للمحكمة إلى النيابة العامة الخاضعة بحكم القانون للسلطة التنفيذية، مع أن هذا الخضوع هو المظهر الثاني من مظاهر التبعية الإدارية التي تسلب القاضي استقلاله (انظر الفقرة أدناه)، أو إلى كتابة الضبط، التابعة للإدارة المركزية، مع وضع آليات تضمن توفير كل المستلزمات التي يرى القاضي أنها ضرورية لأداء مهمته باستقلال تام وعلى أكمل وجه.
والنيابة العامة في المنظومات القضائية المتأثرة بالنموذج القضائي الفرنسي جزء هام من القضاء الذي يقوم على مبدأ الوحدة، بل هي مفتاح القضاء الجزائي وصمام القضاء المدني، أتبعها المشرع الفرنسي للسلطة التنفيذية لاعتبارات تاريخية وسياسية، بينما احتاط النموذج القضائي الانجلوسكسوني للخشية من تأثير ذلك على استقلالية القضاء فجعل النيابة العامة جهازا إداريا، بعد إلغاء نظام الاتهام الفردي، يمارس مهامه باسم المجتمع ويتبع للسلطة التنفيذية التي يناط بها توفير الحماية للناس. ولئن كان لكل من النموذجين إيجابيات وسلبيات، فإن الوضع القانوني للنيابة العامة في منظومتنا القضائية،التي تتبنى مبدأ وحدة الجهاز القضائي وفقا للمادة 2 من النظام الاساسي للقضاء التي تقول إن سلك القضاة يضم جميع القضاة أيا كانت الوظائف التي يشغلونها، يعكس خضوع نصف جهازنا القضائي للسلطة التنفيذية، حيث تنص المادة 9 من النظام الأساسي للقضاء على أنه "يخضع قضاة النيابة العامة لإدارة ومراقبة رؤسائهم التسلسليين ولسلطة وزير العدل". هذه النيابة العامة الخاضعة لسلطة وزير العدل تملك تأثيرا واسعا في توجيه وسير العمل القضائي، حيث، إضافة لكونها هي منطلق المتابعات الجزائية باستثناء حالات القيام بالحق المدني المحدودة، يمكنها عرقلةعرض أي ملف على القاضي عن طريق استبلاغه لأجل غير محدد، وتتحكم في برمجة الملفات، وتمارس أسلوب الضغط المالي عن طريق التسخيرات وتتحكم في القوة العمومية وغير ذلك. وإذا كان جهاز بهذا الحجم وهذه القدرة على التأثير في سير القضاء، يأتمر وجوبا بأوامر السلطة التنفيذية التي يمكنها استبعاد أو تحويل أي "مارق" من أعضاءه، فلن يكون هنالك محل للحديث عن استقلال القضاء ما لم تتم إعادة النظر في المنظومة القائمة.
خلاصة:
تعقيبا على الجواب عن إشكالية هذا المقال لا مناص من إثارة تساؤل آخر ستكون الإجابة عنه فيشكل مقترحات لتعزيز استقلال القضاء؛ والسؤال هو: أين يمكن التماس الوسط المناسب (le juste milieu) الذي يضمن لكل من السلطة القضائية والإدارة القضائية أداء مهامها دون التعدي على حمى الأخرى.
لا شك أن تجاوز القضاء لصلاحياته الدستورية يؤدي إلى حكومة القضاة التي لا تخدم نشر العدلبقدر ما تجسد تغول القضاة؛ وأن مراقبة السلطة التنفيذية للقضاء وتدخلاتها فيه تفرغ مبدأ استقلال القضاء من محتواه وتقوض دولة القانون والمؤسسات.
إن تحديد الوسط المناسب واحترام حدوده من الطرفين أمر أساسي لسير واستمرارية المرفق العام للقضاء مع ضمان استقلال السلطة القائمة خدمة لنشر العدل،غير أن هذا المبتغى ليس أمراسهلا في ظل تداخل المهام وتعقيدات الواقع؛ وعموما يمكن التماس هذا الوسطمن خلال خطوات أغلبها لا يتطلب سوى تفعيل واحترام نصوص قانونية قائمة، بينما يتطلب بعضها الآخر وضع أطر قانونية وتنظيمية جديدة، ومن هذه الخطوات :
- مأسسة المجلس الأعلى للقضاء؛فالمجلس الأعلى للقضاء في وضعه الحالي ليس سوى اجتماع شكلي لتمرير قرارات معدة مسبقا في أروقة وزارة العدل، تتخلله نقاشات – تطول أو تقصر حسب برنامج ومزاج رئيسه - ولايوفر أي ضمانة لاستقلال القضاء خلافا لما تنص عليه المادة 89 من الدستور من أن المجلس الأعلى للقضاء يساعد رئيس الجمهورية في ضمان استقلال القضاء. ولكي يقوم بدوره كهيئة دستورية قضائية داعمة لاستقلال القضاء يجب تحويله إلى مؤسسة مستقلة تنظيميا وماليا وإداريا عن وزارة العدل وتسند إليها سلطة اتخاذ القرارات المتعلقة بالقضاة بما يضمن للسلطة القضائية تحقيق الاستقلال عن السلطة التنفيذية في ممارسة مهامها.
- إلغاء مصطلح "الضرورة القاهرة للعمل"الوارد في المادة 8 من النظام الأساسي للقضاء ضمن مبررات تحويل القضاة؛ فهذه الكلمة "ضرورة العمل" التي لا معيار لها ولا رقابة على تطبيقها تفتح أوسع باب لتدخل السلطة التنفيذية في عمل السلطة القضائية.ويمكن إيجاد العديد من الآليات للاستغناء عن هذا المعيار في حركة القضاة.
- من البدائل المتاحة عن "ضرورة العمل" تعيين القاضي لمأمورية محددة بالقانون، لا يتم نقله إلا بعد انتهائها،أو بناء على طلبه مع ما يبرره، من قبل مؤسسة المجلس الأعلى للقضاء المستقلة؛ ويمكن إيجاد حلول للفراغات الطارئة الناتجة عن التقاعد أو الوفاة أو الاستقالة عن طريق الحلول المؤقتة مثل الإنابة والتحويل وفقا لطلب القاضي.
- تفعيل المفتشية العامة للقضاء وإسناد تبعيتها للمجلس الأعلى للقضاء وفصلها عن مفتشية السجون؛
- استبعاد أي دور لوزير العدل، عضو السلطة التنفيذية،في المتابعة التأديبية القضاة وجعل هذا الاختصاص حصرا على المجلس الأعلى للقضاء؛
- إحالة مهام التقييم والتقدم وكل ما يتعلق بالمسار الوظيفي للقاضي إلى اختصاص المجلس الأعلى للقضاء
- إعادة تحديد مهام وزارة العدل وعلاقتها مع السلطة القضائية بحيث يتم استبعاد أي اختصاص من شأنه المساس باستقلال القضاء.
- تعزيز ثقافية استقلال القضاء لدى القضاة أنفسهم(وهذه المهمة منوطة بجمعيات القضاة)؛
- التأكيدعلى محورية دور القضاة من خلال إشراكهم في الاستشارات المتعلقة بمجالهم القضائي، مثل إعداد النصوص وتشخيص معوقات استقلال القضاء وعوائق فاعليته وتصور الحلول الممكنة لذلك، بدل أن يطلب منهم تطبيق مواد جاهزة معدة على غير إحاطة بالمشاكل العملية والتحديات المطروحة التي يدركها القضاة أكثر من غيرهم نظرا لخبراتهم الميدانية التي تدعمها ثقافة قانونية وشرعية تجعلهم الأقدر على وضع التصورات المناسبة لإصلاح المنظومة القضائية التي يمثلون الفاعلين الرئيسين فيها.
.................
